作者：趙繼新 丁娟娟 裴新崗

摘要:中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，失地農(nóng)民利益補償問題是城鎮(zhèn)化過程中必須解決的一個關(guān)鍵問題。各地在城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)摸索出不同的補償模式。只有一個科學(xué)合理的失地農(nóng)民補償，才能使農(nóng)民享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的共同成果。 關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;補償模式;補償標(biāo)準(zhǔn) 城市化和工業(yè)化是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的必然路徑，中國自古以農(nóng)立國，農(nóng)村人口眾多，進入近代后中國城市化進程逐步加快。特別是改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。據(jù)中國國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，中國農(nóng)村人口總數(shù)逐步減少，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤?978年的82.08%降低至2006年的56.10%。城鎮(zhèn)化的迅速推進必然導(dǎo)致對原有農(nóng)民土地的征用，但由于中國計劃經(jīng)濟時期形成了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，長期以來城鄉(xiāng)分割的不合理政策，使失地農(nóng)民在就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老保險等方面并不能享受城市居民同樣的“國民待遇”。 中國社會科學(xué)院2004年的一項研究表明:在失地農(nóng)民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平較征地前提高的不到10%。而這個困局的根本原因就在于中國長期存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。如何打破二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于失地農(nóng)民補償機制和補償標(biāo)準(zhǔn)是否合理。只有一個科學(xué)合理的失地農(nóng)民補償才能使失地農(nóng)民享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的共同成果。 一、失地農(nóng)民現(xiàn)行補償模式評價及存在問題分析 (一)現(xiàn)行的征地補償主要模式 1.貨幣補償模式 貨幣補償模式是指政府將失地補償費用以貨幣形式給予失地農(nóng)民，其補償和安置的核心是對集體經(jīng)濟組織及被征地農(nóng)民實行完全的貨幣補償，補償后被征地農(nóng)民自謀出路，政府不再承擔(dān)責(zé)任。現(xiàn)在主要有一次性貨幣補償模式和分期貨幣補償兩種方式。 一次性貨幣補償是政府將失地補償費用一次性給農(nóng)民，這種補償模式當(dāng)前采用最多。如南京市在2004年前、北京的門頭溝地區(qū)、太原市郊區(qū)在進行補償時都采用這種模式。分期貨幣補償是指政府把失地補償費用按月、年定期給失地農(nóng)民，這種方式采用不多，如北戴河的征地補償就采用的這種方法。 貨幣補償模式比較容易執(zhí)行，補償標(biāo)準(zhǔn)確定后，只要補償資金封閉運行就能保證資金到位，在短期有利于減輕政府的負擔(dān)。但是從長遠來看，這種補償辦法側(cè)重考慮失地農(nóng)民暫時性的生活問題，不能對失地農(nóng)民形成長久的保障機制，失地農(nóng)民普遍出現(xiàn)了坐吃山空的困境。由于許多失地農(nóng)民文化水平低，失去土地后缺乏再就業(yè)技能，導(dǎo)致生活無著，失地農(nóng)民不能充分享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。 2.非貨幣補償模式 各個地區(qū)在進行補償安置時，針對貨幣補償中存在的問題，還探索了其他非貨幣補償模式，如土地換社保、土地入股、組合補償?shù)取?一是土地換社保補償模式。成都市在失地農(nóng)民補償上進行了探索，對2004年之后的失地農(nóng)民根據(jù)不同的年齡段提供不同的保障制度安排，實施土地換社保的辦法，對進入社保體系的失地農(nóng)民不再發(fā)放土地補償費、安置補助費或生活補助費。上海市于2003年對失地農(nóng)民推出了小城鎮(zhèn)社會保險制度，除了支付補償金之外，要求失地農(nóng)民全部參加保險。此外，政府還為失地農(nóng)民建立一定的補充社會保險費，這樣可以提高失地農(nóng)民以后的養(yǎng)老待遇以及他們在就業(yè)過程中的基本生活保障。 這種補償方式的優(yōu)點在于降低了參保門檻，能夠最大限度擴大保險覆蓋面，有利于滿足失地農(nóng)民的多樣化需求，促進失地農(nóng)民的就業(yè)，從源頭上保障失地農(nóng)民的長期生活和發(fā)展;為失地農(nóng)民建立了長效保障機制，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂。同時，這種保障制度有利于增進社會公平，對失地補償金可以理性安排，政府逐步從征地主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ摺f(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，使得政府責(zé)任進一步顯化。 但是這種補償方式主要集中在發(fā)達地區(qū)和省會城市如上海、北京、成都、廣州等，適用于地方財政基礎(chǔ)較為雄厚的地區(qū)。中國當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)很明顯，南北差距、東西差距、大小城市郊區(qū)差別等使得許多地方在解決失地農(nóng)民補償問題時面臨著財政困難，如果全面入社保則容易給地方政府財政帶來沉重的負擔(dān)。 二是土地入股補償模式。土地入股模式是對失地農(nóng)民按照股份合作制原則，采取股份的形式，實行勞資相結(jié)合的一種新的補償模式。總結(jié)為“土地變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。 這種新的模式發(fā)揮企業(yè)的作用來妥善安置失地農(nóng)民，兼顧農(nóng)民長短期損失，政府以最小的財政投入完成土地征收。但是，土地入股模式存在著委托代理問題，村集體能否完全代表村民的利益取決于村級治理結(jié)構(gòu)，還由于不同村之間情況不同，需要通過設(shè)計激勵機制完善委托代理，并充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。 三是組合補償模式。北京市大興區(qū)在失地補償中推出了生活、就業(yè)、養(yǎng)老保險和集體資產(chǎn)收益的“三加一”征地補償模式。這種模式除了發(fā)放征地最低保護標(biāo)準(zhǔn)補償費、建立失地農(nóng)民社會保障和勞動力安置機制外，引導(dǎo)農(nóng)民參與城市開發(fā)建設(shè)，使土地在農(nóng)民增收致富中發(fā)揮更大的作用。 北京市石景山區(qū)在2004年嘗試了一種新的補償方式——留業(yè)安置模式:在發(fā)放補償?shù)耐瑫r，在開發(fā)的房地產(chǎn)中留一部分物業(yè)給失地農(nóng)民使用，這部分房屋的產(chǎn)權(quán)屬于失地農(nóng)民，這樣的模式使得失地農(nóng)民不至于在失去土地后沒有產(chǎn)業(yè)，部分解決了失地農(nóng)民的安置問題。 這種補償模式從多方位對失地農(nóng)民進行補償和安置，為失地農(nóng)民在失去土地后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民身份提供了一條比較好的途徑，使得失地農(nóng)民可以盡快的融入城鎮(zhèn)居民生活當(dāng)中。 (二)現(xiàn)有補償模式中存在的問題 上述這些補償模式在各地均有探索和實踐，有的模式取得了較好的經(jīng)驗，但就我們調(diào)查情況看，這些征地補償模式在實施過程中也暴露出一些共同的問題。 一是這些模式在對失地農(nóng)民進行補償時，主要考慮了老年人的保障問題，而對青年人的就業(yè)發(fā)展問題和受教育問題關(guān)注較少，并且缺少行之有效的措施。青年人由于缺少教育，很容易成為流浪人員，增加了社會的管理難度和不穩(wěn)定性。 二是在對失地農(nóng)民補償時，政策經(jīng)常有變化，同時也存在著政策執(zhí)行不到位的情況。國家補償費在分配時，由于是由村集體進行分配，這樣就存在一個委托代理問題，如何使得村集體對補償費用及時足額給失地農(nóng)民，是當(dāng)前和以后都要注重解決的實際問題。 三是對失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化考慮的比較少。農(nóng)民失去土地后成為城鎮(zhèn)居民，但所享受的政策待遇差別很大，農(nóng)民失地后長期發(fā)展得不到保證;不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)補償情況差別很大。農(nóng)民失去賴以生存的土地，文化程度比較低，造成就業(yè)等困難，子女受教育等問題這些模式里考慮比較少。 四是這些模式基本上都集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和省會城市，這些地區(qū)本來資源就比較豐富，政府財政收入比較高，對失地農(nóng)民補償相對也比較成熟。中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同地域、省份、城市解決的方式必然不可能完全相同，但城鎮(zhèn)化過程中的指導(dǎo)原則應(yīng)該是相同的，為此，迫切需要一個科學(xué)有效的方法來對失地農(nóng)民進行補償。 二、失地農(nóng)民利益補償原則 西方發(fā)達國家在征地補償中主要采用全部補償原則、相對補償原則、部分補償原則三種。由于中國農(nóng)村土地制度實行的是集體所有制，政府在征收土地中占據(jù)主導(dǎo)地位，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在使得我國在制定失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)時不能完全照搬西方的模式。 中國在征地過程中出現(xiàn)政府、農(nóng)民、征地方的三方利益博弈，處理好這三者之間的關(guān)系是制定失地農(nóng)民補償原則的基礎(chǔ)。第一，補償標(biāo)準(zhǔn)制定的多與少的問題，征地方希望支付補償少些，而農(nóng)民則希望獲得的補償多些，政府面臨如何協(xié)調(diào)的問題;第二，補償執(zhí)行難與易的問題，貨幣補償實施比較容易，沒有后續(xù)工程，而非貨幣補償則在實際執(zhí)行中存在一些難點，如何解決執(zhí)行難易的問題也是補償原則的關(guān)鍵;第三失地農(nóng)民短期利益和長期補償?shù)年P(guān)系，補償對失地農(nóng)民的短期生活補償和長期補償應(yīng)該達到什么標(biāo)準(zhǔn)。