與我國(guó)曾實(shí)行的高度集中的計(jì)劃體制相適應(yīng)，計(jì)劃法曾被認(rèn)為是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)法的龍頭法。而在實(shí)行主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，計(jì)劃法與計(jì)劃一樣備受冷落，或者雖有關(guān)方面仍然提到計(jì)劃法，但沒(méi)有或不愿去進(jìn)一步探究。本文擬就這一經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的“非熱點(diǎn)”做一初步的探討，以作拋磚引玉。

一、計(jì)劃及其化要求

（一）計(jì)劃的含義與一般價(jià)值

計(jì)劃是一個(gè)使用得非常廣泛的用語(yǔ)，在不同場(chǎng)合的含義可能不完全相同。有人給計(jì)劃下的一個(gè)“簡(jiǎn)明的、不帶褒意或貶意的定義”是：“計(jì)劃”是未來(lái)行動(dòng)的方案。相應(yīng)地，計(jì)劃具有三個(gè)主要特征：（1）它必須與未來(lái)有關(guān)；（2）它必須與行動(dòng)有關(guān)；（3）必須有某個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)這種未來(lái)行動(dòng)。[①]

一般說(shuō)來(lái)，計(jì)劃是指人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)某種目的而對(duì)未來(lái)的行動(dòng)所作的設(shè)想和部署。它是人們?cè)诙囝I(lǐng)域、多層次上使用的一種自覺(jué)的行為。在任何領(lǐng)域、任何層次上完整的計(jì)劃，都必須具備目標(biāo)、時(shí)限和主體三大要素。常識(shí)告訴我們，工作的越是復(fù)雜，參與實(shí)施計(jì)劃的行為主體和涉及的環(huán)節(jié)越多，越需要計(jì)劃性。我國(guó)古代就有“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的思想。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家也闡明了這個(gè)道理：“雖然我們無(wú)法預(yù)見(jiàn)未來(lái)，但如果我們沒(méi)有根據(jù)當(dāng)時(shí)所得到的信息而制定的未來(lái)計(jì)劃，我們就無(wú)法合理地行事。”[②]工作有計(jì)劃，至少可取得有序、協(xié)調(diào)、效率的優(yōu)越性。所謂有序，是指因?yàn)橛辛嗣鞔_的目標(biāo)以及為此而確定的步驟、重點(diǎn)、分工等，可在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中分別輕重緩急，保證重點(diǎn)，為全局奠定基礎(chǔ)，有條不紊。所謂協(xié)調(diào)，是指通過(guò)計(jì)劃作出事先的協(xié)調(diào)，處理好在計(jì)劃的制定和實(shí)施過(guò)程中的總目標(biāo)與子目標(biāo)之間、各具體目標(biāo)之間、預(yù)期目標(biāo)與時(shí)間約束之間、目標(biāo)與手段之間可能存在的矛盾，促進(jìn)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。所謂效率，是指因?yàn)橛行蚝蛥f(xié)調(diào)，盡可能地激勵(lì)了行為主體的積極性，合理地挖掘并組織相關(guān)的條件，減少了盲目性，避免操作中的重復(fù)浪費(fèi)，因而有利于提高效率。[③]有序、協(xié)調(diào)、效率的優(yōu)越性也就構(gòu)成了計(jì)劃的一般價(jià)值。

計(jì)劃主體是多層次的，計(jì)劃的對(duì)象也是多層次的，因此計(jì)劃有個(gè)人計(jì)劃、家庭計(jì)劃、計(jì)劃和國(guó)家計(jì)劃等。作為計(jì)劃法所涉及的計(jì)劃，是處于宏觀(guān)層次的國(guó)家計(jì)劃，而且側(cè)重于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。當(dāng)計(jì)劃被用作經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)手段，并與國(guó)家的職能和權(quán)力結(jié)合起來(lái)，就形成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。

計(jì)劃是經(jīng)濟(jì)管理的一項(xiàng)重要職能，也是經(jīng)濟(jì)管理的一種重要手段。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)管理具有計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能，在這些職能中，由于計(jì)劃職能反映了管理者的決策意圖，決定著管理行為的方向，制約和決定著其他管理職能，因而被人們視為經(jīng)濟(jì)管理的首要職能。計(jì)劃作為經(jīng)濟(jì)管理的一般職能，是一個(gè)廣泛中性的概念，它普遍存在于不同社會(huì)制度和不同管理體制的國(guó)家之中，因而有無(wú)計(jì)劃不是區(qū)別社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性的標(biāo)準(zhǔn)。[④]

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的計(jì)劃調(diào)控

由于我國(guó)在建國(guó)以后長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃幾乎無(wú)所不包，深入到了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為配置資源的最主要的手段。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端日益暴露出來(lái)，并最終為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，計(jì)劃本身應(yīng)當(dāng)如何定位的問(wèn)題就被提出來(lái)了。在這一過(guò)程中，不乏有因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端而排斥、否定計(jì)劃本身的，但是理性的審視和現(xiàn)實(shí)的需要又使得計(jì)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占有不可忽視的地位。

計(jì)劃不是基本社會(huì)制度的范疇。鄧小平同志1992年初就指出：“計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段。計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。”[⑤]

同時(shí)，計(jì)劃本身也不是特定經(jīng)濟(jì)體制所特有的范疇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃雖然不像在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那樣作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，但它并不是毫無(wú)價(jià)值的，而是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要手段。黨的十四大報(bào)告明確指出：“國(guó)家計(jì)劃是宏觀(guān)調(diào)控的重要手段之一。”事實(shí)上，計(jì)劃作為一種宏觀(guān)調(diào)控的手段，恰恰在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下才能夠真正有效地發(fā)揮作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于把計(jì)劃的作用過(guò)于夸大，反而使計(jì)劃的宏觀(guān)調(diào)控作用未能顯示出來(lái)，因?yàn)槟菚r(shí)的計(jì)劃已是無(wú)所不包，而不僅僅是在宏觀(guān)上進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的手段。

對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控的必要性，首先在于社會(huì)化大生產(chǎn)對(duì)計(jì)劃的普遍需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)高度社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)，社會(huì)再生產(chǎn)的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)系非常廣泛和復(fù)雜。這種高度社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)要能正常運(yùn)行，客觀(guān)上需要一個(gè)社會(huì)中心進(jìn)行協(xié)調(diào)，以使社會(huì)生產(chǎn)有組織、有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)作。許多實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐說(shuō)明，國(guó)家計(jì)劃具有承擔(dān)這種社會(huì)中心協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要功能，是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要手段。

對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控的必要性，更在于彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在局限性的客觀(guān)需要。市場(chǎng)機(jī)制作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)手段，具有不可替代的優(yōu)越性，但它也不是萬(wàn)能的，而是有著自身內(nèi)在的局限性和缺陷，即存在所謂“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。這些主要有：第一，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的滯后性。市場(chǎng)信息是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中已經(jīng)發(fā)生不平衡之后的信息反饋，因而市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)是在事后，這種事后性往往造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。第二，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局部性。市場(chǎng)機(jī)制并非在任何領(lǐng)域都能有效發(fā)揮作用，有些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只靠市場(chǎng)是調(diào)節(jié)不了或調(diào)節(jié)不好的，如重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整、社會(huì)收入的公平分配、資源和環(huán)境的保護(hù)等。第三，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的短期性。市場(chǎng)提供的信息在時(shí)間上是短期的，一般只反映眼前的供求關(guān)系和價(jià)格狀況，不能反映以后時(shí)期供求和價(jià)格的變化，這就使市場(chǎng)調(diào)節(jié)只適應(yīng)于短期的調(diào)節(jié)。第四，市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有盲目性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依據(jù)市場(chǎng)信息決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，但是市場(chǎng)信息是不完全的，這就使得依據(jù)這種信息所作出的決策具有一定的盲目性。市場(chǎng)機(jī)制的這些局限性表明它不能保障所有經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置，不能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀(guān)上需要政府進(jìn)行有意識(shí)、有計(jì)劃的宏觀(guān)調(diào)控，而國(guó)家計(jì)劃就是宏觀(guān)調(diào)控的重要手段。[⑥]

計(jì)劃調(diào)控可以在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，如可以迅速調(diào)動(dòng)現(xiàn)有的資源用于重點(diǎn)建設(shè)和短線(xiàn)產(chǎn)品的生產(chǎn)；可以進(jìn)行事前和主動(dòng)的調(diào)節(jié)；可以對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總體性調(diào)節(jié)以及對(duì)個(gè)體利益與整體利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行協(xié)調(diào)等。

計(jì)劃作為宏觀(guān)調(diào)控的手段，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體為對(duì)象，主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)措施來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控體系中，“計(jì)劃提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)，以及需要配套實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策。”[⑦]從這個(gè)意義上說(shuō)，計(jì)劃也是經(jīng)濟(jì)手段。計(jì)劃與財(cái)政、一起，是宏觀(guān)調(diào)控中覆蓋最全面、最廣泛、使用最經(jīng)常的三種重要經(jīng)濟(jì)手段，而計(jì)劃又是綜合協(xié)調(diào)各類(lèi)調(diào)控手段的手段。

計(jì)劃調(diào)控在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下具有普遍意義，即使是“在今天高度發(fā)展的資本主義社會(huì)里，古典自由主義經(jīng)濟(jì)的原有形式已不能全面實(shí)現(xiàn)其機(jī)能，需要有人為的政策上的國(guó)家干預(yù)。因此，可以說(shuō)任何意義上的計(jì)劃，都有其必要性。”[⑧]“在世界里，政府完全可以很好地從事廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括調(diào)整收入和財(cái)產(chǎn)的分配，處理外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)，對(duì)付結(jié)構(gòu)上的不可分性，維持經(jīng)濟(jì)的普遍穩(wěn)定。要達(dá)到所有這些目標(biāo)，政府就應(yīng)該，其實(shí)也必須預(yù)先作好計(jì)劃。”[⑨]

而對(duì)于要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)的發(fā)展家來(lái)說(shuō)，計(jì)劃調(diào)控更是不可缺少的。劉易斯也認(rèn)為：“，聽(tīng)任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由放任的發(fā)展，這在不發(fā)達(dá)國(guó)家毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)錯(cuò)誤的答案。”[⑩]

計(jì)劃調(diào)控對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)發(fā)展有著更為重要的意義。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下計(jì)劃調(diào)控的法律化

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃的形式主要不是采取以往的指令性計(jì)劃，而更多的是采取指導(dǎo)性計(jì)劃。今后，國(guó)家計(jì)劃的任務(wù)主要是合理確定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略、宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)政策，搞好經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，規(guī)劃重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，安排國(guó)土整治和重點(diǎn)建設(shè)等。這樣的計(jì)劃具有多種功能，如規(guī)劃功能、導(dǎo)向功能、配置功能、協(xié)調(diào)功能和激勵(lì)功能等。但計(jì)劃作為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要手段，其在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)際作用的發(fā)揮程度還要取決于計(jì)劃調(diào)控本身的合理與。而這就離不開(kāi)法律制度的保障。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中不僅有“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題，而且也有“政府失靈”的問(wèn)題，而計(jì)劃的局限性在某種程度上可以構(gòu)成政府失靈的一個(gè)方面。雖然計(jì)劃具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的優(yōu)越性，但它也不是萬(wàn)能的，也有其局限性。這主要表現(xiàn)在：首先，受信息不完全性的影響。計(jì)劃的制訂在很大程度上依賴(lài)于完善、及時(shí)的信息，而受主客觀(guān)因素的影響，信息的收集、加工、整理以及傳遞往往難以做到完善、及時(shí)。其次，受主觀(guān)認(rèn)識(shí)水平的限制。除信息的不完全性以外，人們自身認(rèn)識(shí)能力也是有局限的，因而存在著計(jì)劃的制定不符合客觀(guān)要求的情況。第三，受不同利益的牽制。各種計(jì)劃出自不同的政府部門(mén)和具體的工作人員之手，代表著不同部門(mén)和地區(qū)以及集團(tuán)的利益，因此計(jì)劃的最終確定往往受到較多的牽制。第四，受非經(jīng)濟(jì)因素的影響。單純的計(jì)劃?rùn)C(jī)制還容易受到非經(jīng)濟(jì)性因素（如勢(shì)力、當(dāng)權(quán)者出于政治目的等）的左右，產(chǎn)生所謂的非經(jīng)濟(jì)性調(diào)節(jié)，使計(jì)劃偏離合理的目標(biāo)。

為使計(jì)劃調(diào)控在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，盡可能減少在這方面發(fā)生“政府失靈”的情況，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將計(jì)劃加以法律化，使其建立在法治的基礎(chǔ)上，以此作為國(guó)家進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控和引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作的依據(jù)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，計(jì)劃法不是可有可無(wú)的，而是不可<