論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì)管理政府主導(dǎo)社會(huì)性動(dòng)力實(shí)現(xiàn)路徑

論文摘要:落后的農(nóng)村社會(huì)管理制約著農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)在價(jià)值的角度判斷，是由于沒有體現(xiàn)農(nóng)民本位的取向。因此，政府主導(dǎo)、社會(huì)性參與、社區(qū)發(fā)展等動(dòng)力機(jī)制都應(yīng)該圍繞農(nóng)民這一價(jià)值核心而展開。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，農(nóng)村社會(huì)管理的有效路徑有:彰顯以財(cái)政為基礎(chǔ)的政府主導(dǎo)作用，發(fā)育農(nóng)村的公民社會(huì)，拓展農(nóng)村的社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)村的社區(qū)發(fā)展等。

農(nóng)村社會(huì)管理的重要性凸顯于推進(jìn)農(nóng)村綜合改革所遇到的阻力。在農(nóng)村，單向度的基層民主無法解決農(nóng)村發(fā)展所遇到的全部問題，尤其是在績效導(dǎo)向的城市化壓力下，滯后的社會(huì)管理客觀上遲滯了城市化進(jìn)程的步伐。由于我國農(nóng)村社會(huì)管理的主體單一、管理方式僵化和管理技術(shù)滯后，尤其是存在的管理的權(quán)責(zé)不清與制度供給不足等問題，根本無法滿足農(nóng)村日益增長的公共事務(wù)管理的需要。要提高農(nóng)村社會(huì)管理效率，在治理的邏輯下，明確社會(huì)管理的價(jià)值定位是前提，而尋找動(dòng)力機(jī)制則有助于發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)民:農(nóng)村社會(huì)管理的價(jià)值核心

馬克思主義認(rèn)為，在所有的價(jià)值體系中，人是價(jià)值的起點(diǎn)。這是價(jià)值歸宿的命題，其邏輯起點(diǎn)是馬.克思“社會(huì)結(jié)構(gòu)和國家總是從一定的個(gè)人的生活過程中產(chǎn)生的”著名論斷，所以社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是人的全面發(fā)展，是人的自由人性的全面展開，其中“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。以此類推，農(nóng)民自由而全面的發(fā)展就是農(nóng)村社會(huì)管理的價(jià)值歸宿，即農(nóng)民是終極價(jià)值，應(yīng)該以農(nóng)民為社會(huì)管理的核心，堅(jiān)持農(nóng)民本位的價(jià)值取向。

從我國農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)層面衡量，農(nóng)民本位的價(jià)值取向也是一種道義回歸。首先，農(nóng)民所在的農(nóng)村為城市發(fā)展提供了土地和人力資源的支撐，但卻承擔(dān)著不對稱的義務(wù)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施幾近空白，農(nóng)村不能享有城市化的積極成果;農(nóng)民賴以生存的農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供著政策規(guī)定的廉價(jià)原材料，卻很少能夠享受到工業(yè)商品的優(yōu)惠，剪刀差的直接后果阻礙著農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。其次，國家對于農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，這種長達(dá)60年的非國民待遇造成了不公平的后果，農(nóng)民的全面發(fā)展停留在意識(shí)形態(tài)的宣傳層面，難以落到實(shí)處。再次，近年來由于城市化的快速擴(kuò)張，作為農(nóng)民工主力軍的青壯年農(nóng)民云集城市，不但造成了農(nóng)村人力資源的真空，而且也難以享受到體制內(nèi)的社會(huì)福利與社會(huì)保障，并造成了代際的不公正，他們的子女在城市的求學(xué)和教育也沒有穩(wěn)定的政策支持。最后，農(nóng)村是城市商品的市場，很多產(chǎn)品所需要的原材料也大都來自農(nóng)村，但很多農(nóng)村地區(qū)卻不得不承受工業(yè)污染的副產(chǎn)品，并沒有得到合理補(bǔ)償。所有這些區(qū)域與群體的非均等化現(xiàn)象，都需要社會(huì)管理加以彌補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)相對的社會(huì)公正。總之，從歷史經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村發(fā)展的滯后源于社會(huì)管理的價(jià)值偏向。

二、多元?jiǎng)恿Φ闹赶?農(nóng)村社會(huì)管理的績效保障

確立了農(nóng)民作為社會(huì)管理的價(jià)值核心，有助于不同動(dòng)力機(jī)制的合力指向。從農(nóng)村發(fā)展的機(jī)理看，社會(huì)管理的動(dòng)力指向越明確，其績效水平就越高。綜合起來，農(nóng)村社會(huì)管理的動(dòng)力機(jī)制包括以下幾個(gè)方面。

首先，政府主導(dǎo)機(jī)制。

比較地分析，政府在社會(huì)管理方面的作用，西方國家經(jīng)歷了少量參與、全面介人和收縮調(diào)整的擅變。這一發(fā)展歷程同西方國家政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)的變遷息息相關(guān)，也是西方各國政府應(yīng)對這一變遷所作的理性選擇。我國在朝社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，結(jié)合我國國情，并吸收西方經(jīng)驗(yàn)，逐步確立了政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)領(lǐng)域的職能定位。但是，政府主導(dǎo)作為中國模式的特征，在農(nóng)村社會(huì)管理領(lǐng)域的作用尚未得到全面體現(xiàn)。作為一種政治性機(jī)制，政府主導(dǎo)下的社會(huì)管理是一種高效、制度化與理性的治理模式:“高效”源于政府高度的資源動(dòng)員能力，可以集中力量重點(diǎn)解決農(nóng)村社會(huì)管理中的特定問題;“制度化”則源于政府的公共政策治理途徑，在食品衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)、公共安全系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、文教文化系統(tǒng)等不同領(lǐng)域，做出權(quán)威性的規(guī)制(regulations)，既保護(hù)人權(quán)和自由公正，又對權(quán)力邊界做出規(guī)范;“理性”治理則源于政府公共行政的規(guī)劃職能，如對農(nóng)村社會(huì)管理的主體、客體、機(jī)制等做出預(yù)測，制訂可供決策的方案，主動(dòng)應(yīng)對社會(huì)管理可能出現(xiàn)的問題等。

一般認(rèn)為，政府主導(dǎo)應(yīng)以公平分配為原則導(dǎo)向，要建立相應(yīng)的財(cái)政扶助的政策制度，尤其是要改善針對社會(huì)弱勢群體的社會(huì)福利政策，通過實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全社會(huì)共享，以彰顯社會(huì)政治民主的價(jià)值。正如溫家寶在十一屆個(gè)國人大一次會(huì)議的記者會(huì)上所言:“公平正義就是社會(huì)主義國家制度的首要價(jià)值。公平正義就是要尊重每一個(gè)人，維護(hù)侮一個(gè)人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個(gè)人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會(huì)。’小二政治發(fā)展的角度看，社會(huì)公平和社會(huì)正義是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理的價(jià)值基礎(chǔ)，具有普適性的意義。這是因?yàn)椋鲗?dǎo)下的社會(huì)管理具有普惠性的特征，能夠最大限度地保障公平與公正。比如，農(nóng)村不同區(qū)域之間、不同群體之間、不同時(shí)間內(nèi)的均衡發(fā)展，政府的權(quán)威作用有助于迅速而制度化地加以解決。

其次，社會(huì)性的參與機(jī)制。

社會(huì)性參與是分散化治理(distributed govern-ance)的特征和機(jī)制。體現(xiàn)在社會(huì)管理領(lǐng)域，社會(huì)性參與就是將政府職能通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效率，推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化的目的。長期以來，僵化的政治思維和社會(huì)條件限制了農(nóng)村社會(huì)參與的進(jìn)程，這一狀況在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌之后有所改善，農(nóng)村的非政府組織開始發(fā)育并發(fā)揮作用川，但距離滿足農(nóng)村社會(huì)管理的需要仍然有很長的路要走。

韓國“新村運(yùn)動(dòng)”的社會(huì)參與經(jīng)驗(yàn)很好地診釋了社會(huì)性機(jī)制在社會(huì)管理中的作用。韓國的經(jīng)驗(yàn)是發(fā)育農(nóng)村的非政府組織，讓它們聯(lián)系韓國的企業(yè)與農(nóng)村，在有效安排農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)、提高農(nóng)民福利水平的同時(shí)，還很好地為農(nóng)民會(huì)員提供服務(wù)，如維護(hù)會(huì)員利益、向政府反映訴求、提供信息與咨詢、培訓(xùn)人才等。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)更是進(jìn)一步證明了社會(huì)性參與的必要性，非政府組織不但活躍了公民社會(huì)的機(jī)制，而且創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，有效地提高了社會(huì)管理的績效水平。

羅·達(dá)爾認(rèn)為:“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主體制中是如此，其功能在于使政府的強(qiáng)制最小化，保障政治自由、改善人的生活。對于我國農(nóng)村的社會(huì)管理而言，引人社會(huì)性機(jī)制的目的就是要打破政府的一元壟斷，倡導(dǎo)管理主體多元化，尋找有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的治理模式。

最后，社區(qū)發(fā)展。

根據(jù)聯(lián)合國1956年的定義，“社區(qū)發(fā)展是指依靠人們自身和政府當(dāng)局的共同努力，改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化狀況，使社區(qū)融人國家生活并對國家進(jìn)步做出充分貢獻(xiàn)的過程”。將社區(qū)發(fā)展機(jī)制應(yīng)用于農(nóng)村社會(huì)管理，其作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力主體是政府、社區(qū)居民及各類組織，它們之間相互補(bǔ)充;二是社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)是農(nóng)村公共利益的實(shí)現(xiàn)，充分體現(xiàn)社區(qū)生活的公共性和社會(huì)性;三是社區(qū)發(fā)展的過程是合作的體現(xiàn)，以改變村民的觀念和心理，培養(yǎng)村民的自治能力和合作精神，建立社區(qū)內(nèi)部的良性互動(dòng)，從而帶動(dòng)國家和社會(huì)的整體進(jìn)步。

在我國，探索農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)管理機(jī)制已經(jīng)起步，有些甚至取得了初步成功。比如，自2006年開始實(shí)施的社區(qū)主導(dǎo)型扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目，通過群眾自己管理資金，自己負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、決策、實(shí)施、管理及監(jiān)督，提高自我組織、管理、發(fā)展和監(jiān)督的能力，逐步形成長期可持續(xù)的自身發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)和貧困人口的科學(xué)發(fā)展。這個(gè)項(xiàng)目的積極意義在于，社區(qū)發(fā)展能夠成為農(nóng)村社會(huì)管理的動(dòng)力機(jī)制。

三、農(nóng)村社會(huì)管理的路徑:選擇與強(qiáng)化

(一)以農(nóng)民發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展

以農(nóng)民的全面而自由的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展。這同馬克思主義確立的“一切人自由而全面的發(fā)展”命題是一致的，理應(yīng)成為農(nóng)村社會(huì)管理的價(jià)值旨?xì)w。但是，在我國既往的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，往往強(qiáng)調(diào)了“先農(nóng)村、后農(nóng)民”的思路，即試圖從農(nóng)村發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展。實(shí)踐證明，這是一條低績效的發(fā)展路徑，因?yàn)樗宿r(nóng)民主體的價(jià)值本位。國內(nèi)有學(xué)者從政治發(fā)展的角度研究，因此得出了同樣的結(jié)論:“自由而全面發(fā)展依然是當(dāng)今乃至未來中國農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)。

選擇農(nóng)民全面而自由發(fā)展的路徑，可以從農(nóng)民的發(fā)展史中得到啟示。建國后，“翻身得解放”的農(nóng)民政治地位得以巨大提升，獲得了同工人階級(jí)并列為統(tǒng)治階級(jí)的殊榮，與此同時(shí)的土地改革、合作社、供銷社等社會(huì)管理舉措也為廣大農(nóng)民提供了全面發(fā)展的機(jī)會(huì)和可能，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政贏得了合法性支持。但是，隨之而來的工業(yè)化、階級(jí)斗爭和人民公社制度設(shè)計(jì)等，則遠(yuǎn)離了農(nóng)民本位的價(jià)值取向，并大大地銷蝕了這些來之不易的成就，造成農(nóng)村與農(nóng)民的發(fā)展隨之陷人低谷。聯(lián)產(chǎn)承包是農(nóng)民本位價(jià)值的回歸，因?yàn)檫@一改革提升了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位和水平，但由于缺乏配套制度，隨后的城市化等政策把這種經(jīng)濟(jì)成就壓縮在更小的范圍，農(nóng)民的發(fā)展空間無法在這個(gè)狹小空間得到實(shí)現(xiàn)，因此引發(fā)了從“盲流”“民工”到“農(nóng)民工”的長期人口大流動(dòng)。必須注意的是，這種流動(dòng)迄今尚無止息的跡象，也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出農(nóng)民需求更大層面的自由發(fā)展的沖動(dòng)。因此，為了滿足農(nóng)民全面而自由發(fā)展的需要，農(nóng)村社會(huì)管理必須解決農(nóng)民的政治地位、權(quán)利與義務(wù)、社會(huì)保障與公共事務(wù)決策等眾多領(lǐng)域的價(jià)值訴求，并通過農(nóng)民主體地位的全面提升，來促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展。 (二)政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的路徑

在政府主導(dǎo)作用的不同方式中，財(cái)政及其政策 的支持作用，對于農(nóng)村社會(huì)管理的影響最為明顯而直接。財(cái)政具有法制性的特征，能夠規(guī)范地對農(nóng)村社會(huì)公共需要進(jìn)行資源配置和收人分配，為農(nóng)民提供公共物品和服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為社會(huì)管理主體，財(cái)政行為的動(dòng)機(jī)不是、也不應(yīng)該是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利，而只能以追求公共利益為己任，將社會(huì)效益最大化。

一般說來，農(nóng)村社會(huì)管理中的政府主導(dǎo)作用領(lǐng)域主要有二:一是物質(zhì)的硬件條件改善，其中以農(nóng)村規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的供給任務(wù)最為繁重。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件改善后，農(nóng)村規(guī)劃愈加顯示出重要性和迫切性，政府可以將政策性、強(qiáng)制性、宜居性的農(nóng)村規(guī)劃付諸實(shí)施，徹底改善農(nóng)村面貌;政府還應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)民住房、道路橋梁、公共浴池、供水、供電通訊、公共服務(wù)設(shè)施等方面提供必要的財(cái)政支持。尤其是在提供潔凈水源、“三通”和公共服務(wù)設(shè)施等方面，應(yīng)該成為政府的一項(xiàng)責(zé)任加以落實(shí)，為農(nóng)村享有社會(huì)發(fā)展成就奠定基礎(chǔ)。二是文化的軟件條件改善，其中以公共文化資源、鄉(xiāng)村風(fēng)俗、文化傳承等方面的任務(wù)尤為迫切。

(三)以“新農(nóng)合”為突破口，完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度

在我國農(nóng)村，社會(huì)管理的緊迫任務(wù)是建立健全農(nóng)村的社會(huì)保障制度。近年來，“新農(nóng)合”和試點(diǎn)的“農(nóng)村養(yǎng)老保障制度”為農(nóng)村的社會(huì)保障打開了缺口。在當(dāng)下條件下，應(yīng)以此為突破口，繼續(xù)深化改革:一是完善既有的普惠式特殊群體的福利制度，努力提高農(nóng)民的福利水平，如農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災(zāi)民救助等社會(huì)救助體系;二是以既有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為突破口，一方面深化改革的力度，另一方面擴(kuò)大農(nóng)民的受惠范圍，提高農(nóng)民群體的整體健康水平，改進(jìn)醫(yī)療保健服務(wù)模式，盡可能地把地方病、傳染病防治納人公共醫(yī)療衛(wèi)生福利的范圍，讓農(nóng)民享受基本的醫(yī)療服務(wù);三是逐步擴(kuò)大農(nóng)民享有社會(huì)保障的內(nèi)容，建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度;四是拓展公共服務(wù)的覆蓋面，在農(nóng)村居住環(huán)境、潔凈水、污水與垃圾處理、公共安全等領(lǐng)域，提供更高水平的服務(wù)，幫助農(nóng)民形成健康文明的生活習(xí)慣;五是完善針對農(nóng)村弱勢群體的就業(yè)與勞動(dòng)保障制度，突出的如各種喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民、失地農(nóng)民、因職業(yè)病回鄉(xiāng)的農(nóng)民工、返貧農(nóng)民等，在政策上完善這些弱勢群體的保障體系，通過職業(yè)救濟(jì)、勞動(dòng)保護(hù)等手段，讓他們享有同等的國民待遇;六是產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，在生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、信息供給、資源保障等不同領(lǐng)域，減少農(nóng)民因天災(zāi)人禍帶來的生產(chǎn)損失。

(四)發(fā)育農(nóng)村的公民社會(huì)

我國農(nóng)村的公民社會(huì)機(jī)制并不理想。在農(nóng)村，除了行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的市場中介組織之外，社會(huì)性組織的成分很小，同時(shí)存在著權(quán)能限制、經(jīng)費(fèi)有限、自律不嚴(yán)和監(jiān)管不力等諸多問題，公共領(lǐng)域的職能難以得到體現(xiàn)。從農(nóng)村社會(huì)管理的角度看，發(fā)育農(nóng)村的公民社會(huì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑主要有以下幾個(gè)方面。

一是充分利用村民自治的民主機(jī)制，政府適當(dāng)退出自治民主的領(lǐng)域，充分保障非政府組織在農(nóng)村公共事務(wù)管理中的自治權(quán)，增強(qiáng)其獨(dú)立性、自治性和社會(huì)公益性的特征，使之成為獨(dú)立的社會(huì)管理主體。二是發(fā)揮政府的制度供給功能，“完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策，發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。即政府的作用要從立法、政策和資金等方面，積極支持農(nóng)村公民社會(huì)的發(fā)育，增強(qiáng)各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理的能力，以承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)管理職能。三是為農(nóng)村公民社會(huì)的發(fā)育提供資源保證。從目前情況看，農(nóng)村公民社會(huì)所需要的資源包括物質(zhì)資源，特別是制度化的財(cái)政支持、網(wǎng)絡(luò)化的組織資源、智能化的人力資源與技術(shù)化的信息資源等。四是完善多元化的公民社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)村社會(huì)組織的管理和監(jiān)督，強(qiáng)化組織自律，杜絕尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

(五)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑

客觀地說，當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該被稱為村落，并非是社會(huì)管理范疇下的“共同體”概念，因此社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)是建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)。一方面，要?jiǎng)?chuàng)建為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的公共組織。除了社區(qū)黨組織、居委會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織之外，還應(yīng)該有事關(guān)農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)管理的組織，如民事糾紛調(diào)解、協(xié)商議事、計(jì)劃生育、老年、法律服務(wù)、就業(yè)與社會(huì)保障服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)公共安全的組織，以及體現(xiàn)社區(qū)民主的居務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組等機(jī)構(gòu)。另一方面，還要建立健全農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)制度，使社區(qū)層面的社會(huì)管理走上制度化的軌道，如社區(qū)居民代表會(huì)議制度、公共事務(wù)公開制度、財(cái)務(wù)管理制度等。再一方面，把社區(qū)打造為農(nóng)民心理歸屬的港灣，營造和諧的社區(qū)氛圍，增強(qiáng)農(nóng)民對社區(qū)的情感和凝聚力。